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地方政府投资要逐步“去杠杆”

2013年01月03日 10:59 来源: 21世纪经济报道 【字体:

  新年伊始,财政部、发改委、央行银监会等联合发出通知,要求未经监管部门依法批准,地方政府严禁直接或间接吸收公众资金进行公益性项目建设,不得对机关事业单位职工及其他人进行摊派集资,以规范地方政府以回购(BT)方式举借债务的乱集资冲动。

  四部委出具的地方政府违规集资禁令是值得肯定的。毕竟,自2008年以来,各地政府已累积聚集了天文数字的债务。正源于此,近年来银监会多次发布通知,要求银行等收紧地方平台贷,缓解地方债务惯性上涨势头,及地方债务不良化对正规金融体系的冲击。中行董事长肖钢在去年10月把资金池式理财产品等借喻为“庞氏金融”,以警示风险。显然,专司风险管控的正规金融系统都对地方平台贷等退避三舍,表现出风险厌恶偏好,不难想象若地方通过各种影子银行渠道,向机关事业单位职工、社会公众等违规集资,其风险的失范性和发散性将更为突兀。

  如地方平台贷和城投债等的债权人为机构,这些机构在同地方政府博弈中尚具有一定程度的议价能力,而地方政府向旗下职工和社会公众集资,则面临着显著的非对称博弈特征,即社会公众作为地方政府的被雇佣、被监管者,很难在同地方政府博弈中获取议价能力。

  又如地方平台贷和城投债等正规融资渠道,尽管也存在信息不对称和不完备风险,但地方投资项目的信息披露尚有一定的规制和约束,但地方政府通过各种影子银行管道的集资,则存在着明显的信息不对称风险。同时,社会公众向地方政府提供资金,本质上基于政府信用背书和地方政府的回购允诺,这种结果导向性的地方集资,使投资项目的经济可行性等风险,成为了投融资双方都不太愿意关注的盲点,加之这种非标准化的投资品因无法在金融市场自由交易,而导致项目风险无法通过市场交易转让给专业投资者,因而一旦风险败迹,部分地方政府的高息允诺很容易透支政府公信力,触发社会性矛盾和风险。

  当然,四部委的禁令成效尚不容乐观。我们认为,当前地方违规集资现象频发,根源于政府过度的建设型职能,使其成为了一个集裁判员和运动员一身的逐利公司。即政府的建设型职能,不可避免地把现收现付的部分财政收入蜕变成低效甚至无效的资本,参与市场逐利,从而既导致政府公共服务的长期缺位,又使各级政府始终面临融资饥渴,并使中国经济陷入了投资主导式增长陷阱。

  如果说政府发放的建设性国债、城投债,可看作是无遮盖的政府公司化,那么,以央企和地方国企为主的政府逐利实体,则是一种隐性的政府公司化。因而要有效根治地方政府违规集资现象,亟须加快政府职能由建设性转向公共服务型,以矫正地方政府公司化倾向,降低地方政府的融资饥渴。同时,还需尽快清理整顿地方累积的巨额负债,刹住地方融资平台借国家信用背书投资,如把可自负盈亏的项目债务转为公司债,并进行整体出售,而对难以盈亏平衡的公益性项目,则适度转为中央政府债,以禁止地方政府举新债。

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