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城镇化:解决中国城乡二元结构的主要途径

2013年01月03日 23:57 来源: 中国经济时报 【字体:

  “城镇化”一词,最早于1867年由西班牙工程师A. Serdad在其著作《城镇化基本理论》中提出。根据他的定义,城镇地区包括农村、镇及镇以上的各级居民点。2000年10月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》采用“城镇化”一词,提出“要不失时机地实施城镇化战略”。到目前为止,关于“城镇化”的概念,学术界仍无一个统一完整的解释。据初步统计,关于城镇化的定义不下30种。

  在经济学领域对城镇化与农村经济发展最先系统研究的是发展经济学。外国学者多数认为,农村城镇化是人口从城市向乡村的流动。在经济发展过程中,农村城镇化不是一个重要因素,只有城市化才是经济增长的重要源泉。在我国,农村城镇化是和农村现代化、非农化联系在一起的,农村城镇化在中国经济发展过程中具有重要地位,是解决中国城乡二元结构的主要途径。

  一、城镇化道路与模式

  城镇化道路,多年来一直是争论的热点问题。主要有小城镇模式、中等城市模式、大城市模式、多元化模式等。一些学者认为,中国各地经济结构和发展模式有差别,城镇化也有不同的发展道路。李强等人从城镇化的动力机制和空间模式两个视角理解中国城镇化“推进模式”的特征,发现中国城镇化的突出特征是政府主导、大范围规划、整体推动、土地的国家或集体所有、空间上有明显的跳跃性、民间社会尚不具备自发推进城镇化的条件等。将城镇化“推进模式”区分为七种类型:建立开发区、建设新区和新城、城市扩展、旧城改造、建设中央商务区、乡镇产业化和村庄产业化。政府主导的城镇化推进模式充分体现了中国的制度创新性及灵活性,但如何更尊重客观经济规律,促进政府与民众良性互动,以实现城市增长的公平正义,亦为亟待研究和解决的重大问题。

  许经勇认为,中国特色城镇化着眼于从根本上解决中国的“三农”问题。他指出,农民工是中国特色城镇化进程中必然形成的特殊社会群体。农民工作为一种制度性安排,是和城镇化的本质相背离的。以歧视性的农民工劳动工资福利待遇为支撑的劳动密集型产业很难把比较优势持续转化为竞争优势。

  国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所课题组研究认为,城镇化是以城市为主导进行生产要素空间再配置的历史进程。城镇化道路有其内涵和发展规律,但不同的国情使得城市化的模式多种多样。中国特色城镇化道路是与中国人口多耕地少的基本国情相适应的,要提高各级城市和城镇的承载能力,加快农村人口向城市和城镇转移,按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则,实现大中小城市和小城镇的合理布局与协调发展。要引导城市和城镇共同发展,促进城市群健康发展,逐步形成科学合理的城镇化空间格局;提高城市规划建设管理水平,加快户籍制度、土地制度、住房制度和社会保障制度的改革。

  辜胜阻认为,中国城镇化的发展过程具有农业经济向工业经济、计划经济向市场经济转型的“双重转型”背景;表现为人口城市化(异地转移)和农村城镇化(就地转移)“双重城镇化方向”;是在“政府推动”和“市场拉动”双重动力驱动下的城镇化;是在制度变迁方面自上而下的城镇化和自下而上的城镇化的“双重发展模式”。

  刘玉、冯健指出,我国不同地区应有不同的城镇化战略。沿海地区城镇化战略重点应放在完善现代城市体系、提升城市群发展水平和加速城乡融合等方面;中部地区城镇化战略重点应加快产业培育,增强本地城市尤其是中小城市对农村劳动力转移的吸纳能力,缩小城乡发展差距;西部地区城镇化战略重点应进一步促进城市集聚发展,培育重点与特色产业,强化城乡经济支撑体系;东北地区未来城镇化战略重点应放在重塑城镇化发展动力,优化城市网络结构和提升城市发展质量等方面。

  关于城镇化的动力机制。仇保兴认为,要加快大部分地区的城镇化进程,关键是要培育一种合适的产业组织。有学者认为农村城镇化的动力机制不断趋于多元化。辜胜阻认为,城镇化的发展有四个动力要素:基于信息化的城镇功能、基于社会分工的产业基础、基于人口流动的素质和基于二元结构的城镇管理体制,城镇化需要设立一种能为各种要素合理有效利用与耦合的制度,通过机制创新实现城镇化战略管理。

  曹广忠和刘涛指出,城镇化与经济发展水平逐步协调;服务业的驱动作用已超过第二产业,但工业仍是中西部省区城镇化的核心驱动力;乡村工业化短期内对城镇化有延滞作用,但对城镇化的平稳推进和大中小城市协调发展具有长期效应。

  二、城镇化相关研究

  (一)城镇化与人口

  一般认为,城镇化的核心是人口城镇化,提高人口城镇化水平。有学者认为,要解决“人口城镇化”与“空间城镇化”相匹配的问题。其突破口是土地征用体制的市场化,同时引入土地增值税和财产税来充实地方税基,为农村流动人口提供与“户口”相关的基本福利。土地制度、财税制度和户籍制度联动改革是解决高速发展过程中“空间城镇化”和“人口城镇化”不匹配问题的有效政策组合。

  余益中认为,城镇化应包括“物的城镇化”和“人的城镇化”两个层面。“人的城镇化”对农村教育提出新要求:把农村人口资源转化为人力智力资源,对教育资源进行优化配置,农村教育改革要与城镇化建设协调发展。

  李少元认为,城镇化地区教育与乡村教育存在诸多差异,应加强研究城镇化对农村教育决策的重大影响。农村教育布局需做重大调整;公民受教育程度和综合素质需有较大提高;加强对农村居民的离农教育;城镇化不同水平地区应有不同的教育格局;劳动力不同流向区域应有各自特色的职业、成人教育;要把城市文明教育提上日程。

  中国人口与发展研究中心课题组认为,中国人口城镇化滞后于工业化、土地城镇化,户籍人口城镇化滞后于常住人口城镇化。人口城镇化发展方向应由单纯速度向速度与质量并重转变,改革进入以推进深度人口城镇化为特征、促进城乡一体化的新阶段;需要把人口城镇化作为深化改革的主导力量,以扩大城镇就业、户籍制度改革为基本导向,大力提高人口城镇化水平和质量,推动城乡公共服务均等化,走出一条中国特色的人口城镇化道路。

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