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谁在享受邮政普遍服务?

2013年01月11日 07:04 来源: 东方早报 【字体:

  《邮政法》在规定邮政普遍服务的时候,有没有考虑过邮政普遍服务的受益者是谁?这可能是比设立邮政普遍服务更为重要的问题。很遗憾,目前有关讨论却有意无意忽视了这一点。

  最近,邮政普遍服务基金成为媒体关注的热点。据悉,耗时近三年的《邮政普遍服务基金征收使用管理暂行办法(征求意见稿)》已起草完毕,这个办法将对快递公司按揽收同城、异地快递分别收取0.1元/件和0.2元/件的“份子钱”。据媒体透露,该办法的起草说明中预计,2013年这个基金可征收10亿元左右,2015年可征收20亿元左右。

  邮政普遍服务基金的设立,是缘于我国《邮政法》第17条的规定:“国家设立邮政普遍服务基金。邮政普遍服务基金征收、使用和监督管理的具体办法由国务院财政部门会同国务院有关部门制定,报国务院批准后公布施行”。

  为何在酝酿三年之后有关部门决定把快递企业作为邮政普遍服务基金的征收对象?按照国家邮政总局的表示,这是基于国际惯例。不过也有学者指出,用国际惯例来解释开征邮政普遍服务基金的必要性,并不成立。因为在那些征收邮政普遍服务基金的国家,普遍服务是开放的,并非属于一家公司专营。如1997年欧盟制定的邮政指令第九条第四款规定,当成员国认为普遍服务义务对其提供者构成不公平财务负担时,可以建立一个普遍服务补偿基金,基金由独立于收益人的实体管理,在遵循透明、非歧视和成比例的原则下,各国可要求取得普遍服务业务许可证的经营者向该基金提供一定的财务资助。

  但是在中国,邮政普遍服务是由一家公司专营,而且还对很多邮政服务设置各种门槛。如国家机关的快递服务就是由中国邮政专营,而不得由其他公司提供。《邮政法》第5条指出,“国务院规定范围内的信件寄递业务,由邮政企业专营”;同时第55条规定:“快递企业不得经营由邮政企业专营的信件寄递业务,不得寄递国家机关公文。”

  之所以要提供普遍服务,最根本的理由当然不是国际惯例,而是这些服务不能盈利,因此国家必须予以补贴。就像起草说明书中所说:“我国的快递企业主要集中在有盈利的城市和线路上开展邮政业务,广大农村、偏远和经济欠发达地区的邮政业务则主要由邮政企业承担,为体现公平竞争原则,快递企业应适当分摊邮政普遍服务成本。”

  按照这个说法,享受邮政普遍服务的人主要是来自“广大农村、偏远和经济发达地区”,由于这些地区属于贫困地区,因此有必要对这些地区的邮政服务予以补贴,从而确保公平。但问题是,目前享受邮政普遍服务的人都是穷人吗?

  “烽火连三月,家书抵万金”,古代之所以需要邮件信函,那是因为可以通过信件传递信息。但是在现代社会,联系的方式日益多样化:固定电话、手机、Email和其他各种及时通信工具日渐成为主要的联系方式,普通信函慢慢退居其后。在现代都市里,普通邮件的使用率日渐降低。换句话说,谁是邮政普遍服务的受益者?

  以我个人的经历来看,在过去整整一年中,并未享受过邮政普遍服务,比如在邮局寄送信件或者不超过5公斤的包裹。我不寄信,并不意味着我不会收到邮件,一般来说,每个月会收到3-5封信件,这些信件大都是来自公用事业单位和商业公司,内容是水、电、煤费用单据和各种各样的账单。这意味着绝大多数的普遍服务实际上是被这些垄断性公司享受了,而不是那些真正需要的普通居民。换句话说,城市里邮政普遍服务的真正受益者是各种各样的公司,让商业公司享受邮政普遍服务,毫无疑问这是补贴错了对象。

  或许有人会说,你说的是城市里的情况,那些农村和偏远山区的居民确实需要邮政普遍服务。但是常识告诉我们,经济活动越活跃的地方,联系更为密切,越需要各种信函;反之,经济不太活跃的地区,这种联系就弱,对邮政普遍服务的需求就更少。从这个角度而言,假设在那些经济不太活跃的地区按照《邮政普遍服务标准》建立各种设施,那么其使用效率会低很多。

  当然,提供邮政普遍服务本身就不是效率的缘故,而是出于公平,是想给社会最底层的居民提供邮政服务。假如说邮政普遍服务基金能够起到这种功能,在我看来资金来源和补贴对象也可以再行商讨。既然是普遍服务,那么就不应该由其他私人主体进行补贴。因为,向快递企业征收的邮政普遍服务基金,最终要落实到收费那里,由消费者承担。我认为,这笔钱由公共财政承担更为合适。而且,快递企业在提供快递服务时已经向国家纳税,没有理由让这些企业(实际上是消费者)再缴纳邮政普遍服务基金。

  同时,向谁补贴也值得商榷。根据《邮政法》的规定,邮政普遍服务是补贴给中国邮政,也就是补贴给供给方的。而供给方为获得更多补贴,往往会夸大成本和支出。因此,更为有效率的补贴方式是补贴需求一方,即邮政企业完全可以按照市场价来确定基本服务的价格,然后那些生活低于贫困线的居民可以凭借邮政企业的收据向特定部门报销。这样做的好处是可以把那些不需要补贴的人挤出市场——要知道那些身价不菲的人绝对不会为了几元钱的补贴而排长队的。在目前的体制下,享受普遍服务的多数是商业公司,而非最需要补贴的低收入群体。

  《邮政法》规定邮政普遍服务的时候,有没有考虑过邮政普遍服务的受益者是谁?这可能是比设立邮政普遍服务更为重要的问题。很遗憾,目前有关讨论却有意无意忽视了这一点。甚至可以更进一步追问:在通讯方式如此方便的今天,有没有必要设立邮政普遍服务?

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