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拆分国家电网 启动新一轮电力体制改革

2013年01月12日 07:40 来源: 中国经营报 【字体:

  编者按/20世纪中国农村体制改革的成功说明,战略上政府主导,体制上放松管制,发展上有效竞争,创新上适应突变,焕发整个社会的生产力不断进步的激情是改革的落脚点。在中国经济体制改革研究会电力体制改革研究组组长武建东看来,目前中国面临的就是要在能源、特别是电力产业启动松绑、竞争、突变等等改革机制。电力产业的革命还将延伸进能源领域,能源领域的成功则将推动整个经济体制的重大转变,它将支撑起中国社会变迁的整体创新。

  2012年9月27日笔者收到国际智能电网联盟的邮件,获知开始讨论美国智能电网立法草案,而且计划2013提交美国国会讨论,立法的目的就是对目前的政策和规定进行改变,以吸引下一轮的投资,并推动网络化能源在多领域实现成为可能。可以预计奥巴马总统2013年1月20日就职演说仍将再次讨论这场新产业变革的总体愿景,此前一年,奥巴马2012年1月24日已在美国国会发表国情咨文时表示,“毕竟,创新是美国的根本”,“谈到创新的前途,没有任何一个领域比美国能源产业更有希望”。我们也可以进一步判断,以力争能源自给,实现能源产业新变革,实施能源高科技创新计划、甚至推动类似阿波罗、阿帕网的高科技战略工程将成为美国三位一体的能源政策实施主体。

  目前来看、韩国、印度、欧盟诸国、澳大利亚、以色列、日本等都很关注这场以电网体系发展模式的重大创新和与之相适应体制的变革,能源、特别是电力产业正在成为全球创新的前沿舞台,世界将在能源领域找寻到科技创新和经济增长的活力。

  值此全球能源互联网革命之际,恰逢中国电力体制改革十年之时,笔者认为:中国的根本出路就是要推动能源领域的产业革命和实施能源体制变革,而电力体制改革位居首位。从中国现代化的逻辑进化路线图而言,继解决粮食问题之后需要进一步解决能源问题;继中国农村体制改革之后需要实现战略大产业领域的第二次生产力大解放,才能从容确立我国市场经济的宏观架构,而且,市场经济唯有在能源领域内取得主导地位,我国市场经济的完整体系才能站稳脚跟,市场经济是中国成为强国唯一通道!

  现行电力体制管理模式需要颠覆

  电力消费者也是被电力企业控制的劳动者,这是中国能源低效的根本原因之一。

  对现代中国电力史而言,打开了电力体制改革通道的战略转折点就是《电力体制改革方案》,这个标志性文件是2002年国务院印发的国发[2002]5号文件,通常称为五号文。值此电力改革十年,业界都在广泛思考它的历史定位,有否定的,有肯定的;有失望的,有从中挖掘政治遗产并创造希望的。我想它的历史成就之一就是开辟了对中国电力体制可以实施总体改革并实现大发展的模式,有人也称之为休克疗法,但是,后一个称谓不一定准确。根据五号文,它拆分了国家电力公司,实施了厂网分开,重组了中国发电和电网企业,将国家电力公司管理的资产按照发电和电网两类业务划分,并分别进行了资产、财务和人员的重组,即使在今日,这也是当之无愧、震魂摄魄的改革。自此,总体改革和渐进改革成为中国电力改革的两种手段、两种模式,而实施总体改革成为历史的里程碑、成为检验改革能力的社会标志,它决定着改革的幅度、高度、影响力、以及进步效果。我想五号文的历史局限性之一就是在电力平台的建设上,它选择了以厂网为中枢、尤以做大电网为核心的解决方案,这是一种集权解决模式;而不是择选了实现电力消费者和生产者直接互动、电网提供居间输送服务的市场生态模式。就二者区别而言,前者具有集权、垄断化的经济特色,后者属于市场化的经济模式;前者的中心角色是电网,后者的中心是生产者和消费者的互动;选择后一个模式将营建市场化的中国电力体系,选择前一个模式造就的一个历史过渡体,需要二次改革。就电力流程而言,厂网两元流程仅位居发电、输电、配电、用电的前半部位置,电网核心论使得电网错位配置,并可以统治着输电、配电、用电多个可以分离的要素流程,直接造就了国家电网带病运行机制。

  目前来看,就集中分层制的国家电网公司论略,从劳动分工而言,这是一种单边垄断体制,生产者和消费者之间属于非均衡性的社会关系,强制控制和突然解体是它的天然属性;从消费社会而言,这是一种消费代议制体制,或者在现代电力产业中展现的间接民主,即:电网企业根据它的主观调查和分析为用户提供电力商品和电力服务。在这里,口号里可以呼喊 “顾客是上帝”、“用户是中心”,但是,实际上电力用户不过是电力产业等级体系里的社会底层节点,电力消费终究是被电网控制的劳动形式,电力消费者也是被电力企业控制的劳动者,这是中国能源低效的根本原因之一。

  因此,电力体制改革需要新的“杀手级平台的集成”,颠覆旧的电力体制管理模式,实现13亿电力消费者与电力生产者两端对称的直接互动,其中推动占全国70%电力消费的200万大用户进入电力市场直接购电,推动3000万以上电力用户开展智能微网、节能管理的运营创新等就是焕发需方生产力的重要举措,政府需要为这些发展提供激励政策和发放有关牌照。电力体制改革的中心角色也应该从电网为主转换为电力消费者和生产者的互动,电网中枢为王的时代行将过去,集万千宠爱为一身的电网企业需要优化、重组、拆分,电网是电力的输送者、服务者,由电网主导消费者和生产者的时代扭曲了电力生产力和电力市场秩序。

  市场经济需要进一步推进电力产业的政企分开,实现电力调度、规划、交易、结算等电力公权机构的独立运行;分拆政企贸科四维合一的国家电网,改变国网公司的垄断经营业态,优化电网规模,实现电网从集权垄断型到服务型的职能转变,重新确立电网是电力的输送者、服务者的产业地位;实现从不平等的电力社会模式转向智能生态化的电力社会模式;实现中央和地方电价管理、电力投资、电力政策扶植权力的合理分配和更加高端的运转,以推动新产业革命和构建新的产业制度!电网主导消费者和生产者的时代扭曲了电力生产力和电力市场秩序,这个体制是不可持续的。

  就电力体制改革的发展模式而论,我国至少可以也有五条路径选择,一是以国家电网为主导的内部转型的改革;二是以国家能源主管机构、地方政府为主导的展开电价市场化、再建新型电力市场交易体系的改革;三是以修改电力法为契机,松绑地方电力体制为主的改革;四是以国家能源监管机构为主导实施政企分开的改革,此举需要拆分国家电网;五是以2002年电力体制改革为蓝本,实施以中央统筹主导的整体改革。客观上说,操作机制上,改革主导者的层级越高,效率越高,改革成本越小;改革运作上,条条大路通罗马,不同的改革路径可以殊途同归,前呼后应。不同的改革者可能因应不同的位置表达不同程度的改革意愿,以及付诸不同的行动,这都是我国电力体制改革的生命系统,它们具有相互进化、生态涌现,集成发展的互动结构,具有蝴蝶效应的社会机制。

  就电力体制改革的投入成本而论,电力体制既不似卫生、社保、保障房等领域,需要中央政府财政较大投入才能实施改革,也不似铁路大跃进带来的沉重财政负担,消纳被动,中国的电力产业具有世界上最旺盛的市场需求,从电力产业实际运营来看,推动新一轮电力体制改革,不需要中央财政承担较大负担,宜于抓住有利时机及时启动改革,而且,没有电力的现代化就不可能确保中国小康社会的建成。

  就电力体制改革与国家电网的未来发展格局而言,其战略发展模式可能有三个:一是按照我国经济体系和自然禀赋的特点组建若干跨产业、跨平台的新型能源网络,实现电网企业的政企分开,实现电网管理现代化;二是保留一个经过大转型、大分立、集中从事输电业务的国家电网;三是重组为多个区域性电网企业,分区运营电网业务。我想无论电力体制改革以何种方式展开,明天的电力产业机遇比今天更大;电力从业人员的发展空间比今天还大;电力产业的利益比今天更大。为此,我们也主张应以制造更大的增长体系和文明能力兼并和重组目前的中国电力体系为新一轮电力改革的战略坐标点。

  电网成改革理想的战略突破口

  国网公司的强权体制拦截了我国5万亿度电力消费能力与10亿千瓦电力装机总量之间市场互动的巨大活力,改革是必然的、迟早的。

  通过改革开放三十年的发展,我国形成了以国家电网为代表的超级电力企业模式,这是一个政企贸科四维合一的机构,它的超级体系的根源不是市场的力量,而是体制的力量,从不同的参考系我们可以确定它的不同价值。它既是经济组织,也履行着政府职能,还主宰着电力市场交易;它既拥有私权,也行使着社会公权,还主宰着电力创新的秩序。国家电网公司集其大成,聚合了我们整个电力中枢的调度管理、电力输送、市场交易、价格上行、电力投资的主导权力,形成了类似人民公社的“超级电力公社”业态。这个体系采取自上而下的集权分层制主导着国家电力运行,一方面,消费者成为其下游产业的内部社员,消费者无法与生产者实现正常的市场互动,政企贸科四维合一的电网与用户之间属于等级化、不平等的市场关系;另一方面,生产者也成为其上游捆绑的加工厂,生产者不能对消费者的合理需求直接有效互动,政企贸科四维合一的电网与电厂之间属于扭曲了、屏蔽了的生产方式,也可以说,国网公司的强权体制拦截了我国5万亿度电力消费能力与10亿千瓦电力装机总量之间市场互动的巨大活力,改革是必然的、迟早的。

  实际上,这个现象不是电网企业管理团队的主观意志的结果,而是长期计划经济、权力经济的惯性因袭,也是高速城市化、工业化阶段急病就医的临时体系使然,也注定了这个体制必将成为电力历史发展的过渡阶段。这种格局既体现了高度强制性的管制特征,也抑制了分布式柔性能源生态系统的发展,更造就了低活力、高排放、非市场机制运行、消费者被动消费的生产方式居于中国电力产业的统治地位。因此,化解这个局面就客观上成为中国电力体制改革理想的战略突破口。解决方案如下:

  其一就是要实现对国网公司公权机构的分立

  采取电力公权与私权分治措施,加快实现从政企贸科四维合一的现行电网体制之中,分立出电力调度、电力规划、电力结算系统等公权机构,组建产权、治权独立的相应的国家中心,从政企合一、公权力与私权力不分的电力体制转向职能分工合理的市场经济产业体系。

  其二就是要实现电力市场交易网络与电力输送网络产权、治权的分离

  积极促进电力市场的消费者和生产者的市场化互动,通过类似农村土地承包责任制的改革,加快实现从政企贸科四维合一的现行电网体制之中,分立出全国独立运行的电力市场交易体系,实现电力市场(即:贸的部分)与电力输送网络产权、治权的分离,全面建设与电力体系相对称、规模甚至更大、层级更高的第二个、第三个电力网络电力市场交易网络和智能网络,实现13亿电力消费者与电力生产者两端对称的直接交易。中国是世界用电量最高的国家,也应该成为世界电力市场化最高、交易最为活跃的强国。与此同时,加快推动对全国电力用户的10%,即大约3000万电力用户实行政策扶植,支持其开展智能微网、节能管理的运营创新,成立电力合作社,或者转变为其他的初级电力合作组织,并可向电网售电,实现其与电网的双向流动。

  其三就是要实现对电网企业规模的分拆,建设国际通行的分区电网体制

  加快推动政企贸科四维合一的现行电网体制的重组,实现对电网企业规模的科学管理,实现对占有过多社会公共资源电网企业的重组优化,建立与我国经济体系和自然禀赋相适应的电网服务体制。

  其四就是要实现电力科技的社会化创新

  积极推动电力领域的新产业技术创新,从政企贸科四维合一的现行电网体制之中,加快实现电力科技的社会化创新,大力推动类似乡镇企业发展、民营企业建设类型的电力创新企业的快速发展,积极推动实现互联网与能源网、包括电力网的融合,引领新的产业革命,大力发展智能能源网、大数据管理等先进产业建设。力争建设适合中国600亿平方米建筑的智能建筑能源网络;加快建设适合1亿辆各类车辆的智能交通网络;力争建立适合30亿工业部件的智能工业网络;力争建立多种能源互动的智能能源网,达到我国能源利用的高端结构。

  其五就是要实现电力服务的社会化,实现电力能源消费的创新化

  积极推动电力产业服务的社会化,加快实现从政企贸科四维合一的现行电网体制之中,实现电力服务的社会化、虚拟化、高端化,普及电力的第三方电力管理服务,实现电力能源消费的创新化。

  电力改革不仅是利益重组,也是为了一个民族的能源生存。因此,能源体制改革将是中国继农村体制改革之后的第二次生产力的解放。电力体制改革也将决定中国经济发展方式的正确性、包容性和可持续性增长能力,应该成为中国发展的最理想的创新机遇,而且,能源市场经济的水平决定一个国家的真正的核心竞争力。

  背景

  电力体制改革关系中国未来国际产业地位

  作为世界上最大的经济体, 1971年美国尼克松总统便宣布了追求“能源独立”的目标。但是,四十年来,世界上超大型经济体没有一个能够实现能源独立的,相反,这些大体量的超级经济区却基本实现了电力独立,形成了“一次能源不独立VS二次能源电力独立的二维背反的不对称架构”。溯其根本,能源独立是增长与资源的平衡,能源资源价格具有全球性定价的基本属性;电力独立是能源消费和能源生产能力的平衡,电力产品和服务具有本国或本区定价的根本属性。对世界上经济大国或者联盟而言,拥有能源能力是第一位的、属于知识型能力实现;拥有能源资源是第二位的、属于资源型产品实现;前者是工业成熟度,后者是地理资源优势;前者决定后者。

  为此,对于能源改革的战略重点以及先后顺序而言,必然是优先二次能源,次后一次能源;先电力产业,后油气产业;前者程序简单、定价机制易行,后者牵涉国际、定价机制全球化;前者改革的基础是国家高端工业能力实现、且技术当头,后者主要是解决国际资源分工、且贸字为先。因此,电力体制改革必然成为能源战略改革的第一步,电力是决定一个国家经济体系世纪转换和文明变迁能力的核心机制,这也使得电力体制具有先于能源体制优先改革的社会基础,这也是电力成熟度与国家现代化的关系。

  电力独立,也可以称为电力产业成熟度,主要是指一个国家具有二次能源完整的利用能力,对自身的电力市场拥有相对独立的电力定价权和分级价区,然而技术标准和产业流程具有国际通用性,它归根结蒂是一个国家能力、特别是高级工业能力的成熟度,以及实现了一个国家电力能源消费和电力生产能力的智能化生态平衡。经济体量越大这种要求越高,反之亦然;电力消费总量越大,市场化程度越高,电价的定价权属地性也越强 ,相反亦然。这也使得追求二次能源电力系统的体制平衡较之追求能源独立成为各国更为现实的增长目标。GDP的增长和人民生活水平的提高都需要现实的能源能力支撑;而且,GDP的增长与电力需求增长保持相同趋向;电力也是多种能源中伴随着GDP增长比较稳定、甚至长期价格相对有所下跌的品类,追求电力独立是国民经济增长大有作为的积极选项。没有电力现代化就没有工业化、城市化、村镇现代化,电力独立为世界核心经济体在创新和增长的优势方面提供了基础;电力独立也使这些国家在技术上对世界行使相关的主导权成为可能。

  21世纪电力革命和电力独立的本质是拥有高端工业能力和生态化市场交换网络,电力革命和电力独立应该成为中国现代化追求的基本目标,也是中国发展高端工业能力和全局性产业市场的标志,应该成为新一届中国政府施政的战略基准点之一,中国既需要电力革命,也需要电力独立,这是一个现实的、可持续实现的改革目标! 为此,我们可以认识到电力革命和电力独立的双重作用,即:从集中分层制电力系统转向柔性社会生态系统是它的思想起点;实施全社会参与的电力革命,改变现代化发展线路是它的引擎;实现电力知识经济、电力绿色经济、电力智能网络经济则是它富有生命力的主干;将电力消费者的权项转变为其财产性收入,转向更加清洁、更为高效的电力能源利用是它发展的必然结果。

  电力是支持一个国家发展的战略增长杠杆,大型经济体每年需要维持相当于GDP1%比例以上规模的投资,用于新建电力系统和维持电力能源公共政策的平衡。这个投资已经具备扭转、改变国民经济能力的水平,撬动它,不但改变电力产业版图,而且改变经济增长能力,投资方向对了,增强经济能力;投资方向错误了,将会造成国家经济功能的紊乱。推动电力体制改革攸关中国每年8000亿人民币电力投资的取向,对整个国民经济发展至为关键,也是中国新一届政府撬动经济的战略杠杆,电力体制改革理应为转变经济结构提供广阔的机遇。

  对于中国而言,基层电力网络建设是中国的新的经济增长点和最有战略意义的爆发点,电力产业的网络化直接造就村镇城市化、城市移民郊区化、甚至倒流进村镇的趋势,它将修改中国从农村到城市的城市化的过程,实现分散化生产、实现分散式生态居住和养老模式,以此极大地提高中国城市化的水平。与此同时,电力的发展也将改变人们财富的增长,电力革命将以世界性的规模实现有效地利用能源资源、特别是可再生能源,提高能源效率,这使得整个社会的电力用户终端能源设施、能源可利用空间、电力能源储存能力、电力能源使用与其他商品的交换架构空前扩大,这些资产可以转为用户的财产性收入,而且所有社会成员都将在大小不等的程度上获益,这将使得全世界最重要的产业—电力产业的工业价值重新获得分配!

  电力体制改革又是间接的国际关系体系,主要表现为较低的电价可以依靠高污染排放的煤炭发电维持,并且这种能源消费支持低成本的工业能力,还可以通过全球化交换其他商品,控制通胀。低碳的高价能源与高碳的低价能源形成了巨大的国际套利空间。电力体制改革为此提供了战略出路,就是要推动主要经济体实现能源资源定价权的改革,实现低碳能源新的全球分工,实现高碳或者低碳电力体制的道德、环保、气候的社会约束力,这使得电力体制改革的机制又是复杂的,理应具有国际合作的前沿性。

  电力改革也是全球新产业革命的起点, 2008年全球金融危机之后,世界范围内展开了四大能源产业转换:即从高排放的旧有化石能源系统到低排放的清洁能源系统、特别是可再生能源系统的新型转换;第二大转换就是从以生产者为中心的大规模产业体系的运转转换到生产者和消费者、微型产销者良性互动电网的体系,需方生产力将超过生产侧的生产力,实现超级爆发,需方的集体智能也将建立新的结构性架构,生态柔性电力网络将取代传统的工业系统;第三大转换就是电力能源的战略生存力量,将从以资源获取为基础转换为发展清洁能源的工业技术能力和创新体系为核心;第四大转换就是互联网发展将转换为能源网与互联网相互融合的智能网发展,货币、能量、信息将并列成为三大通货,或者次生通货。能量网络将实现洲际型全球化开发,新通货将匡正信用货币的不稳定性。据此,先进的全球电力能源有了三个来源:化石能源、可再生能源以及能源效率。谁带领世界进入这个新的革命层次谁就将位居全球分工的制高点!目前来看,各个主要经济体基本处于一个起跑线上,而中国电力体制改革的复杂性位居全球的前沿。电力改革具有战略性、机遇性、前沿性、跨越性的特点,电力体制改革必然成为中国能源改革的第一步。

  综上,从西方到东方,包括中国在内的电力改革因应时代的变迁都实施了重大改革,可以说近20年的改革超过了此前电力工业百年的变化。但是,这些改革的主题主要是围绕着等级化的电力专业体制的完善,而没有颠覆这个等级制、集权化的电力结构,转向新型的以生产者和消费者互动为中心的交换网络,这两者之间判若云泥、霄壤之别,具有完全不同的社会性格。前者是封闭的专业系统和专业组织,后者是开放的社会网络和复杂组织;前者应对的社会主体是专业组织,后者应对的是电力产业的复杂组织;前者仍然主要是传统的电力生产方式和生活方式,后者是创建更大规模的社会网络;前者中赋予消费者与生产者交换的资源非常有限,后者赋予消费者与生产者交换的资源非常多样,例如,用户使用了谷歌、百度的资源,也实现了谷歌、百度广告的展示,电力系统转变为交换网络之后,也可能推动消费者和生产者之间实现更高端、更丰富的价值交换,多网融合将导致电力使用费用的综合下降,使用免费电力能源交换其他商业机会也将成为选项。在交换网络之中,既包括生产侧的力量,也包括需求侧的力量,需方具备与产方同等的生产力,需方自组织的集体智能具备新型结构化的巨大开发潜力,这个新型、智能化、可持续的电力互动网络迫切需要超前的体制设计,前瞻的改革实践。

  因此,是否推进电力革命和电力独立的历史变革,关系着中国在全球新产业革命中的地位;关系着中国能否再次改写人类创新的历史。对手主要不是其他国家,而是我们的心智!

  对于电力体制改革的历史时机我们可以有三个选择,建成小康社会之前先期实施;边建设边改革的伴随型实施;建成之后的总结清算型实施。比权量力,先期实施改革是最理想的道路和付出最小代价,2013年就具备启动改革设计的宏观条件,应该尽快纳入新一届政府战略改革任务的日程表,越早启动电力改革,社会代价越小。这个主题也是全球最核心的共同关切,具有国内外协调发展的先进性!它在产业上可靠;体制决策上有足够保障并可以彰显中国模式的巨大潜力;技术上可以有效实现;财政及资金上成本低廉并有坚强保障;政治上可以实现反垄断、调动地方积极性、广泛汇聚创新力量推动经济结构战略性转变!电力产业是位居中国重要领域改革最前沿的组元,需要新一届中央集体以更大的政治勇气和智慧,不失时机实现电力体制进一步的变革。

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