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预算要体现人民的意志

2013年01月12日 10:03 来源: 中国经营报 【字体:

  又到各地“两会”召开的时候了,“两会”的一项议题就是讨论审议政府提交的预算草案。今年浙江温州将由代表分项审议预算案,被媒体表述为首创分项审查表决市级部门预算。

  分项审议部门预算,确实是一项创新。中国的政府预算,一直是总体审议,就是说,政府提交给人大审议的预算是总体的,不能拆分的,捆绑式的,要么总体否决,要么总体通过。对于存在明显问题的项目,人大也不可能断然否决。现在,温州尝试实行分项审议,会更有利于人大代表履行职责,用好表决权,也有利于对政府的财政监督。

  分项审议预算,基本上是世界通行的做法,中国目前还仅仅是在一个小小的市中尝试,距离全国实行恐怕还有相当遥远的距离。

  根本来说,中国目前的预算是一种国家管理本位主义或者说是政府管理本位主义的预算,政府处于预算权的中心地位,预算是政府控制的工具而不是控制政府的工具。改革预算制度,建立公共财政,必然的要求,就是实现预算由国家本位或政府本位向人民本位的转变。从预算的起源和发展,我们可以清晰地看到,预算制度的意义和价值,就是为了有效控制政府,让政府更好地使用公共资金,造福社会,造福公众。

  现代预算制度发轫、起源于英国。从1215年的《大宪章》开始,英国贵族和英国人民确立“非赞同不纳税”原则,建立议会,对国王政府的支出进行控制。这种控制主要分为四个部分,第一是争取控制政府的支出权力,第二是控制国王的举债权 ,第三是建立陈述制度,要求政府向议会说明其支出的使用情况,第四是控制国王政府的“非议会收入”,如没收财产收入,卖官鬻爵收入,强制捐款等等。显然,这些控制的内容,正好就是今天预算制度的主要内容。为了建立这些制度,英国议会与国王政府进行了长期的拉锯战。到1688年光荣革命的时候,有些控制目标已经达到,但有些尚在继续争取之中。到了1733年,今天表示预算的词语“Budget”,已经普遍使用。那时候,英国财政大臣在下议院做财政演说时,从一个黑色的小包(Budget)中拿出神秘的年度财政计划书,这种计划书就被称为Budget,也是今天我们叫做“预算”的东西。从那时候开始,政府向议会陈述支出情况,作为惯例确立了下来。1822年,英国财政大臣向下议院提出财政报告的依据,就是以一套完整的财务报表,说明岁入,岁出和盈亏,供议会审议次年度收支。1868年,英国首相格拉斯顿提出“政府支出以预算为依归”的著名格言,将预算视为一项主要的控制工具。

  英国历经六百多年漫长时光最终确立的预算制度,是人类驯服权力的壮举。这项制度让“必使政府听命于正当民意 之前”的理想成为现实。在此前的历史上,无论中外,都是人民向统治者交纳赋税贡献,而统治者则不顾人民的愿望和意志,任意挥霍这些民脂民膏。而现代预算制度下,人民选举的代表组成的议会看管着政府的钱袋子,政府所有的收入都必须装进这个钱袋子,政府所有的支出都必须取自此钱袋子,必须向议会说明其用途并得到议会的同意。未经议会同意,政府不能动用钱袋子中的任何资金,而得到议会批准的项目,政府必须不折不扣地予以实施。显然,现代预算制度是将权力关进笼子的最好工具,它能够充分地体现人民的意志,规范、约束和监督政府,使其按照人民的意愿来履行职责。

  作为舶来品的预算制度传入中国已经100年,但预算的根本功能却被颠倒了。在中国,预算不是作为人民控制政府的工具,而是政府控制人民和社会的工具。我国目前《预算法》第一条规定,“为了强化预算的分配和监督职能,健全国家对预算的管理,加强国家宏观调控,保障经济和社会的健康发展,根据宪法,制定本法。”最清楚不过地体现了政府利用预算控制社会经济的特征。

  由于中国预算体现的是政府管理本位,因此,预算的编制,审议和实施,无不是从方便管理和控制入手,而不是从方便控制政府钱袋子的功能入手。目前中国预算普遍存在的问题是,政府收入和支出并未全部纳入预算;政府提交给人大审议的预算案粗略简单,代表们无从审议;审议预算的时间过于仓促;预算案是整体审议,无分项审议,人大也没有预算修正权。诸如此类不一而足,预算本该发挥的作用无法发挥。

  预算从政府本位国家本位向人民本位转变,从体现国家或政府意志向体现人民意志转变,从政府控制的工具向控制政府的工具的转变,需要大修《预算法》。而修改《预算法》的道路曲折漫长,这正可折射出实现这种转变的艰难曲折。

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