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十八大后的转型与改革

2013年01月27日 22:55 来源: 中国经济时报 【字体:

  ——中改院改革形势分析会(一)

  ■大势观察

  彭森:全面深化改革必须加强改革的系统性、整体性和协同性

  社会主义市场经济的宏伟大厦,乍一看是矗立起来了,但功能还不齐全,基础尚不稳固,动力机制缺乏,运转不够灵活,甚至“缺门少窗”,不能近看。

  党的十八大提出“两个全面”、“两个加快”的战略目标和重点任务,是全面深化改革的新的宣言书和动员令。习近平总书记上个月先后在视察广东时和中央政治局集体学习会上强调,改革开放是一场深刻的革命,是决定当代中国命运的关键一招,要以更大的政治勇气和智慧推进改革。结合学习习总书记重要指示,特别是两次强调要加强宏观思考和顶层设计,更加注重改革的系统性、整体性和协同性,谈点个人体会。

  1.完善社会主义市场经济是一个重大的系统工程。

  中国改革从1978年启动,至今已走过35个年头了。35年改革最大的成绩,是指出并初步确定了社会主义市场经济的目标模式。这是中国改革最重要的创造,也是中国改革最重要的标志。引入市场经济,强调计划与市场相结合,发挥市场配置资源的作用,这是小平同志对中国改革的贡献,不仅在实践中为中国发展提供了最大的红利,也在理论上创造出符合中国实际的政治经济学理论体系。20年前,小平同志发表南巡重要谈话,十四届三中全会决定把社会主义市场经济写入党的文件,改革工作者们才可以名正言顺地设计这个体系的总体框架,也叫“四梁八柱”。包括:所有制改革、农村改革、国企改革、宏观改革、市场流通改革、社会保障改革、对外开放和法制建设。当时不论是中长期改革规划,还是年度改革要点,都要从这八个方面进行设计和部署。这样又是20年过去了。其间在新世纪(002280)建立时,曾宣布已初步建立了社会主义市场经济;在十六届三中全会时提出,到2020年建成完善的社会主义市场经济。实事求是地说,过去的10年、20年,改革还是取得很大成绩的。一座新的大厦已初步建立起来,这是前无古人的功绩。但为什么人们还难以满意呢?这是因为从系统论的角度看,行百里者半九十。社会主义市场经济的宏伟大厦,乍一看是矗立起来了,但功能还不齐全,基础尚不稳固,动力机制缺乏,运转不够灵活,甚至“缺门少窗”(缺少透明度),不能近看。日前,我在京会见外国经济学家,他们也提出,中国社会主义市场经济是很好,但实际运行中一些社会主义的原则没有落实好,一些市场经济的基本机制也没有体现好、运转好。如资源性产品价格改革、收入分配改革、依法行政等问题。这些问题不解决,中国的社会主义市场经济很难说真正建立起来了。我们也很难在国际竞争中取得体制优势,建立道路自信、理论自信和制度自信。习总书记反复强调,改革开放只有进行时没有完成时。

  2.全面深化改革必须整体推进。

  改革开放是前无古人的崭新事业,必须坚持正确的方法论。一方面,要尊重群众的首创精神,鼓励基层和群众大胆尝试、大胆闯,坚持摸着石头过河,通过试点摸清规律,从实践中获得真知。另一方面,又要善于“在深入调查研究的基础上提出全面深化改革的顶层设计和总体规划”。在坚持正确方向,充分论证方案后,就要敢于打攻坚战,整体推进,才能取得实质性进展。

  是整体推进,创造条件打攻坚战,还是零敲碎打,绕开矛盾打外围战?这是真改革和假改革的试金石。习总书记提出,要“敢于啃硬骨头,敢于涉险滩,既勇于突破思想观念上的障碍,又勇于突破利益固化的藩篱”。只有做到这一点,才能真正在重要领域和关键环节的改革方面取得突破。

  改革的整体推进包括哪些内容呢,或者说完善社会主义市场经济要过哪几关呢?我在过去几年主持“十二五”改革规划编制过程中,经过深入调研、专家论证、向中央汇报等等,已形成了正确处理好五大关系的共识。具体表述就是,为了实现2020年建成更成熟、更定型的社会主义市场经济,必须毫不动摇地坚持市场化改革方向,以理顺政府与市场、中央与地方、城市与农村、经济与社会、国内与国际等重大关系为重点,全面推进各领域的改革,在一些关系全局的重大改革方面取得新的突破。以上五大关系实际上是改革的五大重点领域,每个领域又包含了几项关键环节的改革。例如,政府与市场的关系是经济改革的核心问题,这个问题十四届三中全会已说的比较清楚了,但近年来“政府万能论”有所回潮。要解决好政府与市场的关系,必须推进行政体制改革,真正转变政府职能;必须推进垄断行业改革,创造公平竞争的环境;必须深化资源性产品价格改革,最大程度发挥市场机制作用。

  在中央和地方关系方面,重点是完善分税制和财政转移支付制度,理顺政府间分配关系;改革和完善分税制,包括全面推进营业税改增值税、扩大房地产税、结构性减税等。在城市与农村关系方面,核心问题是在推进新型城镇化过程中坚决打破二元结构,实现城乡资源要素流动市场化,即城乡各种要素的平等交换。具体改革内容包括土地使用制度改革、户籍制度改革,以及城乡基本公共服务均等化。经济发展与社会发展关系方面,关键是坚持以人为本,通过医改、社会保障改革、收入分配改革等,实现人民追求幸福生活的愿望。在对内改革与对外开放的关系方面,则要看到,加入WTO十几年来,我们在顺应国际贸易格局、适应国际贸易规则方面取得了长足进步,但在国际金融、国际直接投资、参与全球经济治理等方面还有很长的路要走,必须深化这些领域的改革。以上这些改革哪项可以忽略、可以绕过去、可以滞后呢?都不能。中国的改革是一项系统工程,就必须顶层设计,整体推进,重点突破。

  3.增强改革的协同性是全面深化改革的保障条件。

  从中国改革的历史经验看,加强改革的统筹协调是全面深化改革成效的关键。原国家体改委的三大职能可用六个字概括,就是规划、协调、试点。协调与协同虽有一字之差,但说的都是加强统筹配合,正确处理各方关系,调动上下积极因素,聚合各项相关改革协调推进的正能量。

  下一步深化改革,一是靠中央的坚强领导和勇气、决心,二是要建立一个统筹体制改革的高层次有权威的改革协调机制和工作机构,三是要加强改革综合配套的设计决策工作,更加重视改革具体路径的选择。改革的任务纷繁复杂,整体推进不是一哄而上,也不可能毕其功于一役。必须突出重点,综合协调,积极寻找可以牵一发而动全身的改革突破口。将改革的任务按其性质、目标、优先顺序、难易程度,以及环境条件等因素分类排队、联动设计,尽快推出一些有分量、有影响的综合配套改革。

  目前的改革,大体可分为几类:一类是围绕完善市场经济体制必须推进的,一类是围绕加快转变经济发展方式必须推进的,还有一类是围绕社会公平公正、保障和改善民生必须推进的,当然还有围绕提高开放型经济水平必须推进的改革,等等。一些改革是单项的,可以相对独立地推出,还有一些改革则牵涉众多重大利益关系的调整,必须统筹规划。如资源性产品价格改革,上月刚刚推出电煤价格市场化的改革方案,这是一个单项改革方案。而实质上煤电价格的理顺和改革既涉及价格机制,又涉及铁路、电力等垄断行业改革,还涉及财税和政府职能的转换,所以煤电价格市场化改革本可以设计成小配套改革。又如收入分配体制改革,这不仅是劳动工资制度改革,不能仅着眼于提高最低工资,限制垄断部门工资,更重要的是有初次分配过程中如何提高效率,进一步改革生产要素价格形成机制、打破垄断、鼓励竞争等方面的改革,以及再分配过程中,充分发挥政府的主导作用,健全公共财政体系,加大税收调节的力度,建立全覆盖的社会保障体系问题,等等。这种改革不仅可以维护社会公正,体现社会主义本质要求,而且也是转方式、扩内需的重大举措,各方阻力相对较小,群众呼声普遍很高,推出的条件日臻成熟。这就需要设计成中央直接领导、多部门共同负责、全社会积极参与的大配套方案。这样的改革方案每年如能推出一到两个,就可以彰显中央的决心,协同动员全社会的力量,振奋人民群众改革创新的精神,为全面建成小康社会贡献力量。

  李曙光:四种利益板结化是改革最大阻力

  中央政府部门、地方政府、国企商业利益集团、公共机构四个方面的利益板结化,使下一步不管推动什么样的改革,政治改革、经济改革、法制改革、社会改革等,都会遇到其各自利益集团的阻碍。

  十八大之后,从面临的改革困境来看,要改的地方很多。现在改革的难度增加,原因主要有三个方面:

  第一是利益板结化,下一步不管推动什么样的改革,政治改革、经济改革、法制改革、社会改革,都会遇到各自的利益集团的阻碍。

  第二是社会发展的信息传播方式发生变化,改变了原来推动改革的动力机制和反馈机制,以及对于改革形成一种互动机制,这增加了改革的难度。因为现在很多改革制度措施出来,要非常有透明度,因此,利益集团会在第一时间对其进行反抗。

  第三是随着时间的推移,目前的体制后遗症和体制并发症越来越厉害,困难的问题越积越多,给我们动手术进行改革增加了难度。有可能这些后遗症、并发症随着改革手术的进行,会引发大面积的其他问题。

  利益板结的问题,主要包括四个方面。第一是中央政府部门利益的板结。这么多年经济高速增长,主要还是靠中央政府的投资拉动,还不是简单的政府拉动,它是以这种经济治理的方式来带动整个社会高速增长。在这种情况下,与其相关的是中央各个部门的利益冲突,各个部门对权力资源争夺得非常激烈。例如最近证券投资基金法的修改,对于PE谁来管,发改委和证监会互相打架,大家还是要权力,坚决不放权。但是只要有责任、有义务的就没人管,大家都愿意放。监管也如此,各监管部门之间没有协调,反垄断发改委在管、商务部在管、工商总局在管,到底谁管?

  第二是地方政府利益的板结化。无论现在中央有多好的顶层设计,到了地方马上就走样,甚至就废掉了。中央和地方政府如何分权?实际上在中国大一统的局面下,地方政府的权力空间一方面非常大,一方面又非常小。比如说像财政的权力,说地方政府有钱,它在卖地、搞地方债务平台、搞土地财政。说它没钱吧,现在地方政府忙得四脚朝天,整天想着上项目。一个县级市政府五年的规划,投资1800亿元,这样下去,再怎么样的中央和地方分权体制都是无法运作的。如何制约地方的权力,又如何给地方一些权力,这都涉及许多方面的改革,比如预算的改革、税制的改革等等。

  第三是商业利益集团的板结。在现在的社会主义市场经济体制下面,宏大的国企群体和其他一些市场上的商业主体,实际上存在着很大的不公平,整个的市场环境、投资环境、经营环境,都存在不公平现象。国企利益板结化,形成了很多中央国企利益群和地方国企利益群,以及其他国有企业的利益群。在这样一个大的利益群体里,公平竞争的环境是不存在的,很难形成真正的市场经济体制。

  第四是公共机构的利益板结化。包括一些社会管理的公共机构、中介机构、协会组织、行业组织,这种从计划体制过度而来的事业单位、NGO,也是一些群体的利益板结。

  因此,这四个利益的板结,是下一步改革的重点。这四个方面改革的推进,要做总体的顶层设计,归纳起来,就是总体设计、分层推进、各个击破、汇聚共识16个字。

  为保证对这四个利益板结的改革,有两方面的基础工作需要完成,一是政治改革,最主要的问题是反腐败,现在可以启动财产申报等改革。二是司法改革是对保证利益板结进行改革的突破口,也是政治改革的突破口、公共治理改革和经济改革的突破口。

  司法改革最重要的是两个层面。第一个层面就是让司法、审判独立运行。我们的审判委员会制度、法院的行政化、党政机关一些不当的“招呼”等等,现在司法环境的一些问题都要通过改革实现突破。第二个层面就是国家地方双层级的法院体系需要改革。

  与之关联的是信访制度改革,如果单独一个信访制度存在,那么中国的司法独立是没有用的,因为司法判决当事人不服以后,都去上访,上访以后行政官员能够批复把这个司法判决又推翻掉,这样一来法院的权威、判决书的权威、司法的权威也都没有了。我们现在的政治体制已经面临着这些问题,是把公平公正的最后裁决权放在信访还是放在司法的层面上?这是司法体制改革的一个关键点。

  

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