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允许地方自行发债已势在必行

2013年01月30日 23:34 来源: 中国经济时报 【字体:

  ——访国务院发展研究中心宏观经济研究部魏加宁

  2011年10月20日,财政部宣布,批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点,政府债券期限分为3年和5年。

  地方政府自行发债,在理论上有没有依据?现实需求有哪些?中央政府和地方政府在其中各自扮演着什么样的角色?哪些国外经验可以借鉴?就这些问题,中国经济时报采访了国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员魏加宁博士。

  魏加宁认为,当前国内经济环境和2011年相比有了很大的不同,无论从城市化、保障房建设和地方经济发展来看,还是从保增长、调结构、扩大内需来看,都需要地方政府投入大量资金,而资金从哪里来?光靠中央划拨显然是不够的。从这个角度上,允许地方政府自行发债恐怕势在必行。

  地方自主发债有理论基础和现实需求

  中国经济时报:当前,国内许多专家和学者都在呼吁中央政府允许地方政府自行发债,地方政府自行发债,在理论上有没有依据?

  魏加宁:地方政府自行发债,在理论上是有充分依据的。我们可以从经济学、财政学和金融学三个方面来看。

  从经济学角度看,首先,地方政府自行发债可以克服基础设施建设与享用方面存在的代际之间的“纵向不公”以及由于人口迁移导致的“横向不公”,因而符合公平原则。

  其次,由于地方政府往往比中央政府更具信息优势,因此地方政府发债融资用于公共投资,有助于提供更加符合当地民众需求的公共服务和基础设施,因而符合效率原则。

  从财政学角度看,首先,对地方政府而言,债务资金比转移支付资金更容易实现成本与收益的匹配,有助于减少浪费,提高资金的使用效率。

  其次,使用债务资金进行基础设施建设,有助于维持税收的稳定性。

  再次,发行地方政府债券有助于开辟地方政府正规融资渠道,满足地方政府中长期资金需求,增强地方政府财务管理能力。

  最后,发行地方政府债券有助于增强地方政府提供配套资金的能力,从而减轻中央政府的财政负担。

  从金融学角度看,首先,地方政府自行发债可以借助市场力量对基础设施建设项目进行筛选和识别,因而有利于提高金融市场的资源配置效率。

  其次,通过地方政府自行发债,可以借助资本市场对地方政府行为进行监督和约束。

  再次,与银行信贷相比,债券融资更有助于风险的及时暴露和随时释放。

  最后,地方政府自行发债有助于推进利率市场化,为货币政策的间接调控奠定市场基础,从而改善货币政策的传导机制。

  中国经济时报:当前,对于地方政府自行发债的问题,不仅地方政府官员,就连许多中央政府的官员,也都存在一定的共识,大都承认“明债易控,暗债难防”,认为只有“开前门”才有可能“堵后门”。作为这方面的专家,你认为当前允许地方政府自行发债的现实需求有哪些?

  魏加宁:首先,地方政府自行发债具有一定的客观条件,无论是资金需求方,还是资金供给方,对于地方政府债券都存在着庞大的市场需求。

  一方面,从资金需求方来看,目前我国城市化进程方兴未艾、保障房建设嗷嗷待哺,发展地方经济亟待注入新的动力,所有这些,都给地方政府带来了巨大的资金需求压力,允许地方政府自行发债可以说是满足这一庞大需求唯一的阳光大道。如果不打开这一阳关大道,各地地方政府就只能另辟蹊径,只能走邪门歪道,于是,地方平台、城投债、信托理财等各种风险就会“按下葫芦浮起瓢”,并导致财政金融风险的交叉传染。

  另一方面,从资金供给方来看,目前,无论是社会保障基金商业保险公司,还是财政资金管理者或广大的个人投资者,投资产品的选择余地都十分有限,明显缺乏能够满足不同风险收益偏好、不同期限组合的金融产品和资产配置工具。在整个中国债券市场中,2009年后经批准发行的地方政府债券仅占2.28%,远远不能满足投资者的品种多样化需求。因此,全面推开地方政府自行发债具有一定的经济基础,拥有充足的资金供给,市场发展潜力巨大。

  可以说,允许地方政府自行发债,已经“水到渠成”,目前只等待全国人大“开闸放水”了。

  中央和地方政府要做好发债前的功课

  中国经济时报:地方政府发债,在一定程度上可以说是把“双刃剑”,你认为在具体实施之前,中央政府和地方政府各自应做好哪些工作?

  魏加宁:就中央政府而言,需要做好以下几件事情:

  首先,当务之急是要抓紧修改《预算法》,以便为地方政府自行发债开辟必要通道,预留法律空间,从而使地方政府自行发债有法可依。

  现行《预算法》,一方面严格禁止地方政府发债,另一方面又留了个“口子”,即在国务院特批的条件下,可以允许地方政府发债。这种看似“灵活”的做法,虽然可以控制住地方政府公开发债的规模,但却堵不住地方政府隐性负债的渠道。因此,要想真正控制住地方政府债务的规模与风险,就必须做到“疏”、“堵”结合。

  其次,设立专门机构,对地方政府发债进行适当监管。

  再次,中央政府不应采取向贫困地区倾斜分配地方债发债指标这种“准转移支付”的办法,而应当通过规范转移支付制度、增加透明度、公开各种计算公式以及提供各种增信措施,以便使投资者能够据此推算出各地的偿债能力。

  最后,加快推进政府会计制度改革,建立资本性预算并引入“权责发生制”,以便形成资产负债表式的全景图和高效信息体系。

  就地方政府而言,需要做好以下几件事情:

  一是要编制资产负债表,摸清各地政府的家底,并向社会尤其是投资者加以公开,以便使投资者和广大民众能够准确把握各地方政府的偿债能力。

  二是要设立偿债准备金和偿债基金,以便使地方政府在发债时就能够做好偿债准备。

  三是要适时披露其发债所筹资金的使用用途和债务偿还计划,以便取信于投资者。

  四是要如实公布当地经济发展状况、税收增长预测和财政支出预算方案及其他相关信息,增强地方财政的规范化和透明度。

  五是为了更好地对地方政府发债行为进行监督和约束,一方面,必须加强地方人大的作用,地方债发行必须经过当地人大的审查批准;另一方面,地方财政局长一职应由地方人大单独选举产生,而非地方行政首长自己任命,以形成制衡机制。

  

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