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把权力关进制度笼子需好的权力结构

2013年02月06日 06:39 来源: 第一财经日报 【字体:

  [ “十多年前,当我提出有条件赦免的时候,遭到99%的人反对,他们的主张当然是绝不赦免。但当时我反而高兴,我一点不担心,因为正是有这种绝不赦免的强大要求,才能实现有条件赦免。如果当绝大多数人都很理智地同意赦免时,其实已经错过了有条件赦免的最好时期” ]

  1月22日,中共中央总书记习近平在十八届中央纪委二次全会上强调,“要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。习近平还指出,要坚持“老虎”、“苍蝇”一起打,既坚决查处领导干部违纪违法案件,又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。

  把权力关进制度的笼子里,中心和重心问题在于:如何设计一个科学合理的制度笼子,既关得住“老虎”,又飞不出“苍蝇”,从而改变之前“牛栏关猫进出自由”的制度虚设现状。制度反腐可能是解决30年权力反腐遗留问题的最佳选择。针对当前呼声很大的一些问题,如官员财产公示为何不能迅速铺开,存量腐败是否需要有条件部分赦免等,《第一财经日报》记者独家专访了知名制度反腐专家李永忠。

  把权力关进制度的笼子

  第一财经日报:习近平总书记说:“要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”,对此你如何认识?

  李永忠:只有加强制度建设,通过制度反腐,才能把权力关进制度的笼子里。只有改革现行的权力结构,才能形成三大机制:惩戒机制、防范机制、保障机制。只有改革旧的权力结构,形成上述三大机制,新的组织体系即新的权力结构才是制度的铁笼,而不是关猫的牛栏。

  日报:把权力关进制度的笼子里,这句话的重点是“制度”,你如何理解这两个字的内涵?

  李永忠:制度,有两层含义。其浅层次含义是指那些说在嘴上、写在纸上、贴在墙上的条条款款,即规章守则。而大多数人认为,制定制度就是制定这些条条款款。这些不是无用,但它只是制度最浅层次的东西。

  一个健全的制度,还必须有其深层次含义,即保障这些条条款款得以坚决执行的组织体系。而30年来,我以制度反腐、制度监督、制度建党为自选研究课题,就是力图解析这个组织体系,从而发现,制度最核心、最具实质意义的是权力结构,这是制度的深层次含义,也是制度的核心本质。

  从这个意义上讲,好的制度设计,更偏向于组织体系和权力结构的设计。

  日报:为什么不是把权力关进“法制”的笼子里?一字之差的困惑何在?我们是否可以理解为上述这句话中“制度”二字更偏向于“法制”?

  李永忠:法制和制度虽是一字之差,但这是两个不同的概念。在我看来,制度更偏向于权力结构和组织体系。法制,不少人的理解,为依法办事的原则,基本上不包括权力结构;法治,依据法律管理国家和民众的各种事务的一种政治结构,有些权力结构的含义,但重点在依法管理,而不在权力结构。

  经验教训告诉我们,政治体制改革的核心是党和国家领导制度的改革,也即权力结构的改革。只有以此为前提,推进制度反腐、制度监督、制度建党等顶层制度的设计和有效执行后,依法行政、依法治国才有可能。

  邓小平说,制度更具有根本性、全局性、稳定性和长期性的要义,也正在于此。

  所以说,把权力关进制度的笼子里,这个制度的笼子,就是组织体系,就是权力结构的笼子。只有在一个科学合理的权力结构中,权力才不会轻易改变,既没有办法轻易改变,也不能够轻易改变,还不敢轻易改变。

  需要改变的是什么模式

  日报:探讨制度改革和建设,首先需要弄清楚我们现行制度框架的历史渊源和弊端,请你给大家梳理一下。

  李永忠:1980年8月18日,改革开放的总设计师邓小平同志发表重要讲话,在《党和国家领导制度的改革》一文中即进行了顶层设计,并规划了政治体制改革战略蓝图。他当时指出:改革党和国家领导制度的“时机和条件已经成熟”,“这个任务,我们这一代人也许不能全部完成,但是,至少我们有责任为它的完成奠定巩固的基础,确立正确的方向。”(邓选2卷,人民出版社1994年版,第342~343页)

  到今年8月,距离邓小平提出“党和国家领导制度的改革”已经33年了。我们没有理由不按图施工了。因为,滞后于经济体制改革30年的政治体制改革,已经到了突破的关口。

  应当说,我们党和国家的权力结构仍然采用的是苏联模式。苏联模式是一个决策权、执行权、监督权高度重合的权力结构,权力集中于党委,或者说主要集中在党委书记那里。

  我认为苏共的问题表现在两个方面:一个是决策、执行、监督三权合一的权力结构;另一个是等级授职制的选人用人体制。

  把决策、执行、监督合在一起,就势必造成权力过分集中于一个机关——党委,党委的权力,又势必过分集中于一个人——党委书记。权力层层集中的过程中会产生一种加速度,就是越到执政的后期,权力过分集中的程度就越严重。各层次主要领导人掌权的时间越长,权力过分集中到他手中的程度就越高,越权、乱权、滥权的几率就越大。如此,权力就会越来越集中于个人,最后成为绝对权力。绝对的权力,绝对地倾向于腐败。

  日报:我们当前的制度处在什么样的状态?

  李永忠:改革开放30多年来,我们只在经济体制改革中抛弃了苏联模式,在经济体制改革中改掉了上述两个根本性问题。我们所有的民营企业家没有一个是由各级组织部门按等级授职制任命的。他们全都靠自己拼市场拼出来的。我们的经济社会是多元结构,不是哪个人说了算,也不可能把决策、执行、监督权合在一起。尤其是现代企业法人治理结构,要求决策、执行、监督权必须分开。

  因此,我们经济体制改革成功了,而且30年走完了别人二三百年走过的路。但是,我们政治体制方面并没有摈弃上述两个根本问题。权力还是过分集中,决策、执行、监督三者还是合一,我们的用人体制还是从上至下层层任命。

  因此,30多年来,我们形成了一腿长、一腿短、一手硬、一手软的局面,这样跛脚前行的30年,造成了腐败易发多发滋生蔓延,干群关系疏离党群关系紧张。

  腐败,用习近平总书记的话说,叫越演越烈。

  为什么?因为一腿长、一腿短、一手硬、一手软,已经拉裂了我们当前的社会,而且使党和政府与群众在一些方面很难有共识。共识基础弱化,党和政府的公信力在一些地方出现了很尴尬的局面:没理的,老百姓当然不相信;有理的真实的,老百姓也不相信了。这很可怕。

  我曾经说过,前30年的改革以解决生产力为取向,后30年的深化改革必须以恢复党和政府的公信力为取向。这样我们才能逐步愈合被拉裂的社会,防止社会断裂。

  日报:你说到我们的社会被拉裂,具体表现何在?

  李永忠:第一,贫富两极分化日益严重,社会收入分配严重不公。以至于国家统计部门从2003年以后就不敢再报基尼系数了,最近又重新报出来,虽然很多人对其报出来的0.474不满意,但是相比不敢报已是一种进步了。

  第二,就是腐败。对于腐败的现状,习近平总书记讲的是“越演越烈”。

  第三,党群关系干群关系也非常紧张。这从社会群体性事件就可以看得出来,从那些房叔表叔被网络曝光的情况来看,从重庆十余名官员不雅照和其他涉案人员的情况来看,很多事件在被网络曝光前就已经暴露出来了,那么为什么没有得到及时处理?这说明我们现行体制机制是存在问题的。我把它称之为,从瞒报事故到瞒报腐败都采取的瞒报体制行为。

  我们党作为中国特色社会主义事业的领导核心力量,只有改革我们的权力结构才能加强党的领导,推进中国特色社会主义事业。

  加强,改进还是改革?

  日报:探讨制度建设,在历史上出现过不同的用词,比如改革、改进和加强等,这代表着什么?

  李永忠:邓小平在33年前,强调的是党和国家领导制度的“改革”,用的不是“加强和改革”,甚至也不是“改革和加强”,首先和唯一的就是改革。如果没有改革作为前提,加强就容易体现在:第一,会加速衰退;第二,容易加速失败。

  苏联、东欧当时就是这样一个情况,他们不想改革这样的权力结构,不想改革政治体制,只想用加强领导来完成其使命。最后,党没有了,国家也解体了。

  如果对一个不科学、不合理的权力结构不改革,只加强,或者把改革变成改进。那么,苏联模式悲剧的重演,只是迟早的事。

  要搞清我国清廉指数背后差距

  日报:在国际上也有一种被简称为CPI的指数,它就是全球清廉指数。请谈一谈中国在这个指数中的变化。

  李永忠:1995年,清廉指数的计分标准是十分制,中国得分2.2分,排名第40位。2012年,清廉指数的计分标准改为百分制,中国得分39分,排名第80位。但要注意一个问题,1995年参评的国家和地区只有41个,2012年,参评国家是176个。

  初初看去,我们好像进步了,得分多了,排名也从倒数第二上升了不少。但仔细分析后就会发现,实际上,随着参评国家和地区数量的增加,我们的排名倒退了很多,换句话说,我们国家的腐败程度加深了。

  对比一下我国香港:1995年,参评国家和地区41个时,香港的清廉指数是7.12,排名17位;2012年,参评国家和地区达到176个,香港的清廉指数为77分(十分制为7.7分),排名反而前进到了全球第14位。

  日报:到今年10月,《联合国反腐败公约》在联合国大会上通过即将届满10年,请结合1995年到2012年中国在上述指数的排名和得分,具体分析一下中国与《联合国反腐败公约》要求的距离。

  李永忠:我国距离《联合国反腐败公约》还有很长一段路要走。

  具体而言,主要问题一是公开,二是预防,三是监督,四是反腐的全民参与度。

  在公开问题上,还有距离。我们也讲党务公开、政务公开,甚至厂务公开、村务公开,但政治体制未有实质性改革,权力结构依旧,党务、政务如何公开,公开什么,公开到什么程度,到最后都是各级一把手的一句话。

  在腐败预防上,我们30多年来的反腐败,到了吴官正当中纪委书记时,已经意识到需要注重预防,并做了大量艰苦工作。经过艰苦的统一思想,把过去的“标本兼治,综合治理”这个反腐败方针,又加了八个字:“惩防并举,注重预防”。

  但我认为这还不够。我们看一看,无论是水灾、火灾、疾病、地震全部都叫做预防为主,而反腐败这一关乎党和国家生死存亡的重大政治问题,提出来的不是预防为主,是注重预防。

  所以说预防还得加强。什么时候我们才能形成“预防为主,治本为主,制度建设为主”这样的三为主,腐败易发多发的势头才能被有效遏制。

  “注重”是解决不了腐败的滋生蔓延的,也解决不了其易发多发,而“预防为主”的前提是必须要推动权力结构改革。

  第三是监督。我们目前所有的监督都是同体监督。同体监督是一种低效甚至无效,并且成本很高的监督。可以说,迄今为止,全国范围内各级党组织和政府机关,很少有党政主要领导的违纪违法腐败问题,是由同级纪委或同级监察部门监督检举揭发出来的。

  这说明我们的监督机关难以履行职责。但是,这不是他们不想履行,而是无能为力。

  第四是人民群众参与反腐败的程度还有距离。

  群众是腐败的直接对立物,是反腐败的主力军,但这么多年来,我们的群众往往只是旁观者。反腐败工作仅仅依靠专门机关孤军作战,打得很艰苦,效果却相当不尽如人意。因此,人民群众已经从开始对腐败分子的不满转向了对反腐败机关的不满。

  官员财产公示要程序先行

  日报:制度反腐中,官员的财产申报是很重要的一环,近期有关官员财产公示的呼声很高,试点也开始推进,你认为当前的重点是什么?

  李永忠:一个公认的朴素道理是,法律的程序正义重过实体正义,因此程序法很重要,如果程序都违法了,实体很难正义。

  其实有关官员财产公示,目前大众所追求的更主要的是结果公示。如果在公示的过程和程序缺乏规范或者规范空白的前提下,片面去强调和追求结果公示,实际操作难度很大。

  很多官员家庭财产目前还不能大范围公示,既是因为一些技术条件还不具备,更是因为相当一批官员已经成为了阻力。

  有关官员家庭财产公示的制度,目前多以政策性质为主,我认为,应在条件成熟的情况下,逐步将这些政策上升到法律层面,其中既包括程序也包括实体。

  在这里,我想向大家推荐一下江苏淮安的做法。

  2012年7月16日,淮安正式出台《关于同步公示拟提拔干部财产的暂行办法》,决定自同年8月1日起,对淮安市、县两级拟提拔乡(科)级以上干部全部实行财产申报公示。财产公示的对象是拟提拔人员,内容主要包括:房产、车辆、投资、存款和债务,及其他需要说明的财产情况。但财产公示的内容只在内网公示,暂不对公众公开。这已经是一个很大的进步了。

  有条件赦免的最佳时机或已过

  日报:在腐败情况存在大量存量的时候,党和国家应当采取什么样的措施?

  李永忠:30年来的权力反腐,在解决不少当务之急的腐败问题的同时,也遗留下了存量不小的腐败呆账。

  纵观全世界其他国家的反腐败经验,没有一个在腐败存量很大的情况下,不通过有条件赦免或不通过特赦这种大的宏观政策引导来平稳度过的。

  这就好比汶川大地震所形成的堰塞湖,当时来不及开口子把水放出来,等到最后,还是得开口子。在腐败存量很大的情况下,绝不赦免只会造成困难越来越大。

  解决腐败存量呆账的目的不是为了清算,也达不到清算的目的。因为这个群体不小。官员财产公示制度也一样,公示也不是清算。如果想通过官员家庭财产公示清算官员,肯定做不到。应该通过公示实现零容忍,最终实现“干部清正,政府清廉,政治清明”。

  对于解决存量腐败,有几种争议,一是无条件赦免,即大赦;二是有条件的部分赦免,即腐败分子将收受的全部贿赂匿名清退了,并且在案发后,经查实退回的赃款与实际情况完全吻合即可得到赦免。三是绝不赦免。

  从国际经验看,绝不赦免很难实现,因为实现这种主张的可能手段只有两个:其一是战争,其二是群众运动。任何一个认真研究问题并想实际解决问题的专家学者,都该明白一个显而易见的道理,即绝不赦免的不现实性。

  十多年前,当我提出有条件赦免的时候,遭到99%的人反对,他们的主张当然是绝不赦免。但当时我反而高兴,我一点不担心,因为正是有这种绝不赦免的强大要求,才能实现有条件赦免。如果当绝大多数人都很理智地同意赦免时,其实已经错过了有条件赦免的最好时期。

  现在,不少人开始支持有条件赦免,而我却非常担心了。因为这说明腐败存量之严重程度,已经大大超过不少人的现实感觉和心理预期。我们可能已经错过了有条件赦免的最佳时期了。

  任何一项能带来巨大改革红利和改革动力的政策,最初时,并非有大多数人表示支持拥护。但是,只要决策正确,领导人有坚定的决心,在这个过程中民众会逐步加深认识,并不断加入进来。就像小岗村的包产到户,就像设立深圳经济特区那样,初时的反对者是主流是大多数。

  十八大后,新一届党中央、中央纪委体现在反腐败上有四个前所未有:认识的清醒、重视的程度、反思的勇气、行动的举措,均为前所未有。我们一定要抓住战机,科学合理地解决久攻不下 、久拖不决的腐败呆账。设计一个科学合理的制度笼子,既关得住“老虎”又飞不出“苍蝇”。

  面临巨大的腐败呆账,制度反腐可能是解决30年权力反腐遗留问题的最佳选择。必须以更大的政治智慧和勇气,在强大的既得利益面前,坚决推进政治体制改革。既需要对历史认真反思,又需要对现实详加考量,任务之艰巨,完成之困难,自不待言。

  网络反腐亟待立法保护

  日报:你如何看待网络反腐?

  李永忠:对于网络反腐而言,有利有弊,但是利大于弊。因此网络反腐应该倡导实名举报,但不能只限于实名举报。

  我的观点是,三要三不要:要疏导而不要阻挠,要回应而不要回避,要引导而不要强行去领导。

  网民不相信任何权力,他只相信谁说的真实,谁说的及时,谁说的有理。所以,你阻挠,就成了对立面;你回避,就失理失语,即使以后想说也没有你的机会了;你强行领导,摆个权力架子,没人理你。

  目前网络反腐的态势需要反思,这说明我们国家其他反腐举报渠道是不够畅通的。反腐意见出不来,导致网络平台一打开,就出现了井喷现象。

  但不要被这种现象吓到,要加强引导、疏导和回应。

  其他渠道疏通了以后,网络这种井喷式的反腐就会恢复到它的常态化。目前这只是一种非常态化的现象。

  对于当前,要鼓励实名举报,保护实名举报,还应该奖励实名举报。我认为,查实的可以给10%~50%的奖励。让群众能够有序有效积极地参与进来,我们就能依靠群众进行网络反腐,打一场没有硝烟的反腐之战。

  有人担心网络反腐会演变为运动反腐,从而引发局面不稳。这就需要在保护上述反腐形式的前提下,尽早以法律的形式明确网络反腐中正常举报、实名举报的程序,区分正常举报和诽谤侮辱为目的的恶意举报等。

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