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地方融资平台不能全部“围剿”

2013年02月19日 15:40 来源: 上海金融报 【字体:

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  春节返乡,与地方官员有一些沟通。谈到地方财政和融资问题,官员们吐的苦水大同小异,都在喊财政紧张,弄钱难。房地产搞调控,融资渠道受限,很多项目缺米下锅。对于国务院领导力推的新型城镇化,地方官员也半信半疑。有官员表示,现在换届完成,大家都在等待,看两会之后的形势和政策如何变。

  类似的情况在国内其实非常普遍。在安邦的研究人员看来,在中国的经济转型中,最难的转型不是产业升级问题,也不是从对外经济转向扩大内需的问题,而是财政的转型,尤其是地方财政的转型。

  过去中国各个地方发展经济有两大“法宝”,一个是“土地经济”,另一个是“债务经济”。前者是以土地为基本资源,以房地产开发为主要方式,通过大搞土地财政来获得地方收入,同时筹集建设所需的资金。债务经济的特点就是大搞债务扩张,借未来的钱用于当前的投资建设。土地经济与债务经济是紧密关联的,近年来已被地方政府运作得十分熟练。

  在上述模式中,各类地方融资公司是关键的资金运作平台,它是推动土地经济和债务经济发展的核心,同时也是地方债务的主要承担者。国家审计署的调查显示,2010年末国内地方融资平台的债务高达10.7万亿元,经过2年的整顿清理,债务余额并未显著减少,有关研究机构估算,地方债务还在不断增加。2009年,地方融资平台这只老虎在“4万亿”政策刺激之下被放出来后,中央政府就骑虎难下了。

  国务院对地方融资平台债务出“重手”进行清理。2010年国务院出台文件,明确指出项目还款依靠财政的地方融资平台必须被清理,重点清理的是融资平台的银行贷款。2012年12月底,国务院四部委出台“463号文件”加大打击力度,试图斩断各类“影子银行”的融资渠道。事实上,这些禁令的执行并不容易。

  由于中国的地方政府不允许破产,因此地方政府靠融资平台做大GDP,并不用担心债务危机,即使债务崩盘也有中央财政兜底,本届官员即使高负债经营,产生了烂摊子也是下一届官员的事情。安邦研究人员在西部某地调研时就了解到,该地的财政收入只有12亿元,只够应付吃饭财政,但债务余额就达80多亿元。如何偿还债务?回答是:我们从来没考虑过这个问题。

  不过,对地方融资平台债务问题,如果都把板子打在地方政府身上,这也不公平,而且还会引发其他的问题。在我们看来,地方债务问题的根源还是在中央财政和地方财政间的深刻矛盾。这种矛盾无所谓对错,但仅靠一纸公文是很难解决现实问题的。1994年分税制改革后,虽然地方财力的总量在增加,但在全国财政中的份额被相对削弱,直到2011年,地方财政才首次略超中央政府。即使加上中央财政各种返回补贴,地方政府的财政压力依然巨大。如2011年四川省可支配财力4000多亿元,其固定资产投资资金已超过1.5万亿元。

  有地方政府抱怨,中央出台限制性政策很容易,但在地方却很难执行下去。比如,在两次限制地方融资平台的政策文件中,只有两类融资平台允许保留下来,即承建、运营公益性项目并靠项目自身收益还款者,以及投资商业性项目的融资公司。但如果严格按文件来办,财政部就甩掉了债务风险,但地方政府的大量公益性基建类项目遭到封杀,这类项目要靠地方政府自己的财政慢慢投建。

  今年中国经济的一个重要目标还是要“稳增长”,但如果要稳增长,没有地方政府的参与将很难实现目标。我们注意到,现在除了地方官员、融资平台公司老总,还有一些学者也在为地方融资问题说话。在他们看来,“围剿”地方融资平台的思路是有问题的,在现实的财政制度和体制之下,融资平台也是一种创新,它们大量推动了各地基础设施的建设。如果现在一棍子打死,很多地方建设项目可能就要搁置,很可能变成坏账。尤其是考虑到未来的城镇化建设,在民间资金未大量启动的情况下,难道都要靠中央财政资金吗?

  ———摘自安邦智库的博客

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