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孙炳耀:反思社会政策与经济政策的关系

2009年08月10日 00:06 来源: 中国经济时报 【字体:

  ■新时期社会政策系列谈(一)■孙炳耀

  主流理论常将社会政策与经济政策割裂开来甚至对立起来。近三十年来,弗里德曼新自由主义经济学流行,福利国家的社会政策被认为是阻碍经济增长的罪魁。阿瑟·奥肯提出平等与效率理论范式,成为分析社会政策与经济政策之间关系的基本工具。通常认为,社会政策的目标在于平等,经济政策的目标在于效率,二者相互对立。西方国家自上世纪八十年代以来的改革,主线是去福利化,以提高经济效率。

  我国多年奉行“效率优先,兼顾公平”理念,在相互对立的二者之间进行选择、平衡,社会政策处于次要、从属地位。我国的社会保障制度改革,初期目标强调配合经济体制改革,为建立社会主义市场经济创造良好的社会环境,近年强调促进公平,以缓解经济运行所产生的不良后果,这仍囿于奥肯的分析范式。

  经济危机让我们看到社会政策与经济政策的存在共性,社会政策具有积极的经济意义,它首先表现为扩大需求。为应对危机,我们采取了以扩大内需为核心的经济政策,增加投资四万亿元,主要扩大厂商对生产资料的需求。同时我们也采取了许多社会政策措施,包括补贴工业品下乡,开展农民工培训,发放消费券,在社区促进非正规就业,提高低保家庭、退休人员的待遇,等等,这扩大了居民的消费需求。社会政策的直接目标是居民生计,保障人们在就业、收入、消费等方面的需要,间接目标则是扩大消费需求,最终目标在于稳定和刺激经济。

  社会政策对经济有积极作用,在这一意义上,可以称之为“积极社会政策”。这可基于近年“积极财政政策”、“积极就业政策”等概念进行推演。在财政政策之前增加“积极”二字,因为它增加了新的内涵。1998年亚洲经济危机后,我国提出积极财政政策,目的是针对经济危机的影响,采取相应财政措施,增加投资、扩大需求,刺激经济增长。积极就业政策所增加的新内涵,在于深化政府干预,进入岗位创造层面。就业政策通常对劳动力市场进行调节、规范,积极就业政策则强调政府扶持,借助行政机制促进岗位创造,特别是创造一些公益岗位和非正规就业岗位。与此类似,危机期间的积极社会政策增加了新的内涵,它在保障人民生计的基本功能上,发挥了增加需求、稳定经济的作用。

  社会政策不仅在扩大需求意义上有利于经济发展,还在其他方面对经济产生诸多积极影响。其一,社会政策可提高“人力资本”素质。在自然资源、资本和劳动力三大经济要素中,劳动力素质是最活跃、最具潜力的因素。政府采取各种措施促进教育,特别是促进成人教育和终身学习,不断提供劳动力整体素质,强化人力资本。其二,社会政策密集的教育、卫生、福利服务等领域,是第三产业的重要部门,本身就具有经济意义。过去我们长期片面强调物质生产,忽视第三产业,只看到这些部门在花钱,忽视它们有效地提高了人们的生活质量,起到物质消费品所不能替代的作用。在改革开放过程中,这种观念才逐渐改变。其三,社会政策密集的非营利部门,通常属于劳动密集行业,可利于扩大就业。其四,社会政策涉及的人口、健康、环境、家庭、生活秩序、社会参与等问题,具有“经济净福利”意义。

  在积极社会政策与经济政策交叉的领域,前者可弥补后者存在的一些不足。例如,改变产业结构,发展第三产业,在市场经济条件下,卫生、教育、文化、体育以及社会服务业的调整在有些时候运行不起来,而社会政策强调行政、社会、市场多种机制的共同作用,对那些人民群众确实需要但又不赚钱的服务,可以通过政府资助、社会支持等形式,由非营利机构运作,扩大发展空间。再如,经济政策关注扩大消费需求,但只能触及市场的购买力,不能深入到消费者。而社会政策可以围绕消费需求进行全程干预,可评估不同人群受危机的影响程度,有针对性地提出解决方案,甚至可以干预到个案需求,将资源投到最有需要的地方。又如,经济政策关注就业,强调岗位数量,社会政策还进一步关注失业人群的生活和社会影响,关注提升他们的再就业能力,加强就业培训。又如住房保障,在经济意义上强调保障住房数量和生产总值,而在社会政策意义上,还进一步强调哪些人享受了福利。

  其实,西方国家早就认识到社会政策的经济意义。上世纪三十年代的经济危机带来了新认识。为应对危机,政府加大公共干预力度。例如美国“罗斯福新政”采取多项措施,包括建立贫困救助制度、建立养老保障制度、采取“以工代赈”形式救助失业者,等等,其结果不仅起到稳定社会的作用,还缓解了经济供求失衡的矛盾,为凯恩斯的理论提供了有力的证据。早年社会政策的目标单纯指向经济运行带来的不良后果,成为医治“市场病”的药方,与市场经济目标是相反的。凯恩斯经济学解决了这个问题,它围绕总量分析提出了国家经济干预政策,带来一个副产品,解释了社会政策的经济意义,认为它可扩大总需求,有利于经济总量平衡,为战后西方福利国家的发展提供了理论基础。

  而这次经济危机促使人们回想被淡忘的理论,反思社会政策与经济政策的关系。战后西方国家经历三十年经济和福利高速发展,至上世纪七十年代出现经济停滞和通货膨胀共存的“滞胀”现象,认为凯恩斯主义失灵,社会政策的经济作用受到怀疑、否定,在政策上采取新自由主义经济学开出的市场化、私人化处方。时过三十年,我们再次看到资本主义市场经济总需求不足产生的后果。美国的次贷危机,根源就在于国内有效需求不足,于是金融机构运作出虚假的住房购买力,形成房市泡沫,引发全球性经济危机。新自由主义经济学将社会政策与经济政策对立起来,牺牲福利国家的政策目标以换取经济效率目标,从而引发新的矛盾。

  积极社会政策关系到经济结构的调整。首先,社会政策要求发展第三产业。战后西方福利国家的发展,伴随着第三产业的高速增长。我国长期以来第三产业落后,其在国民经济中所占比重远远低于西方国家,原因之一在于忽视社会政策的经济作用。例如老年人服务,国家老龄委测算它可实现、带动约5000亿元GDP,潜力巨大。又如残疾人服务业,目前国内水平仍很低,需要大发展。其次,社会政策要求调整积累与消费的比例。与社会政策相关产业的特点是提供各种服务,生产即被消费,它的发展意味着消费增长。我国早在改革初期针对计划经济强调生产、忽视生活而热烈讨论调整经济结构,认为积累率宜在30%左右。近年来我国的积累率偏高,根本原因在于片面强调经济政策目标,忽视社会政策目标。再次,社会政策要求调整收入分配结构。我国的分配公平问题日益严重,收入不平等问题比西方资本主义国家更甚,初次分配中资本收益与劳动收益比例不合理,再分配力度小。社会政策具有再分配功能,可提高低收入人群的最终分配份额。

  危机干预将加速我国的经济转型,它迅速提高内需水平,经过几年运行后,将促使相当多的厂商做大内源经济。但目前的危机干预措施重在厂商需求,在消费者需求方面力度不大。以往的经验表明:缺乏充分消费需求的经济体,最终形成的经济结构必然是重资本权益、轻劳动权益,重积累、轻消费,重第二产业、轻第三产业。因此,应重视积极社会政策在经济转型过程中的调节和平衡作用。

  (作者单位:中国社会科学院社会政策研究中心)

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