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贾康:优化积极财政政策 服务大局防范风险

2009年11月09日 03:14 来源: 金融时报 【字体:

  我国自2008年秋启动扩张性积极财政政策,与适度宽松的货币政策相配合,实施反周期宏观调控,贯彻刺激经济的“一揽子计划”,业已表现出一系列较明显的政策效应。在密切关注经济动态、合理贯彻宏观调控基本思路和“相机抉择”要领的同时,有必要研究考虑如何进一步优化积极财政政策。

  在实施总量扩张、安排政府投资时,紧紧抓住结构调整和项目质量

  政府实施的“一揽子”经济刺激计划中,扩大内需的首要事项是以政府投资实施总量扩张,“4万亿元”投资将陆续具体化到各个建设项目上,其中以1.18万亿元中央财政资金拉动银行、地方、企业等的配套资金。在这种总量扩张的同时,极为需要精心把握结构优化调整的导向,把基础设施、灾后重建、农村建设、安居工程、生态保护、自主创新和教文卫七大方向上的各个项目选择好,其中突出的要点,一是要保民生;二是要培育新的经济增长点(如新能源);三是要努力拉动社会、民间投资;四是要把调结构、促方式转变放在更突出位置。进而,还要把施工质量保证好,一是要实行十分严格、尽可能充分的可行性论证(而非“可批性论证”),切实体现结构优化原则;二是要实行从头到尾严密的全程监督和内部、外部的多重审计,防止资金挪用等不良现象;三是要实行规范、到位的工程监理,保证项目质量,防止出现“豆腐渣”工程。根据上一轮积极财政政策实施中的经验和教训,建议近期安排相关部门检查巡视组对各地已开工和拟开工的政府投资和拉动社会资金的“拼盘”投资项目,作巡视检查和必要指导,及时发现可能发生的偏差,防患于未然。

  在加大财政公共支出和补助力度时,紧紧抓住机制转换

  政策扩张期,对于“三农”、社会保障、社会事业、研发创新等方面的公共财政支出和补助,是重要的政策工具,加大其力度是客观要求。但加大力度并非是相关工作中的唯一要领,另一个相伴随的、不可忽视的要领,就是努力实行支出、补贴中的机制转换,以力求提高资金使用效率和提升政策绩效。实践证明,机制不同,政策的效应与绩效会大相径庭。比如,我国政府有关“三农”的各种支持项目和支持资金,名目已甚多,但使用中大量带有“撒胡椒面”的特征,所以应当鼓励地方积极探索统筹协调、适当整合使用这些资金的新机制——在一些地方的实践中,这已表现出较好的效果,值得进一步总结经验;又如,在不同的地方政府辖区,亟需根据安居住房和房地产市场的实际情况,制定在本地现发展阶段,落实“住有所居”的政策目标,是应以“补砖头”还是以“补人头”为侧重点使用政府资金,或两者如何结合,如何运用有限财力首先托好“廉租房”这个基本住房保障的“底”,如何注重引导和支持“适租房”供给的增加以适应收入“夹心层”和年轻就职者的现实需要,等等,都需要形成可操作的合理化的具体方案,以提高政府实现“安居工程”的资金绩效(这方面已有一些较成功的经验);再如,财政针对猪肉市场价格波动的调控措施,十分有必要在总结经验的基础上,探讨不再补贴生产环节而是直补城乡低保人群的新机制以及实行逆市场周期的库存吞吐“平准”方案;在基础研发环节的财政支持方面,也应加大促进实验室、大型实验设备实行资源共享、整合运用的机制建设。这些是推进公共财政建设、优化宏观调控的内在要求,也是我国经济社会转轨中不可回避的制度、机制建设问题。

  在提升债务规模、用好债务资金时,紧紧抓住改革创新和风险防范

  政策扩张期带来了国债和地方债规模的明显上升,除较规范的长期建设国债和2000亿元地方债之外,近期还出现了媒体所称的“地方政府融资的狂欢节”,各种融资平台“遍地开花”、不少新的融资工具(规范程度往往并不高)也被创造出来。地方举债融资的规模正在迅速扩大,并引起了各有关方面的高度重视,也引起了不同意见的争议。

  我认为,地方政府融资的发展,在市场经济和分税分级财政体制模式下,有其必然性,目前又加上了“4万亿元”项目配套资金的强大需求,对其做出简单禁止是行不通的,所以大思路上应回归大禹治水“堵不如疏”的古老智慧,疏堵结合,重堵更重疏,关键是应当如何规范发展?如何因势利导?

  我认为,在这个方面需要“治存量、开前门、关后门、修围墙”,打造一套可控风险和可持续的地方“阳光融资”制度和法纪。当前的政策扩张期,对此既是挑战,又是机遇。按照公共财政建设和“依法理财、民主理财、科学理财”的要求,地方政府融资应当是有透明度的、受法纪约束的、依托于制度规范和受公众监督的。相关制度、法纪的打造,在我国需要渐进,而当务之急,一是应强化国家综合部门自上而下对各地融资规模的监督、指导、协调;二是应强化地方各级人大、政协对政府融资的审批与制约;三是应强化金融市场监管部门、审计部门对于政府融资活动的监控、审计;四是应提倡、鼓励地方政府融资主体内部的自律和加强管理,总结经验教训,在开拓创新中防患于未然。相关的制度内容,可先形成一些粗线条的文本,再于动态中不断完善、细化。比如中央级以财政部代理发行方式,实际上提供了对于今年2000亿元地方债的隐性担保,但明确地列入地方省级预算,意味着接受全套预算程序的约束,由省级政府牵头承担还本付息职责,是地方债制度在我国的重大进展,比之1998年应对亚洲金融危机时长期建设国债的“转贷”地方使用,规范程度已明显提高,今后还应继续探讨其规范性和操作方案有效性的进一步提高。

  地方政府融资如无制度、纪律的有效约束,必然会在分散状态和不透明状态下积累公共风险,一旦积累到被触发的局面,就会是危机的局面,“救火”的代价损失将是巨大的。唯一的正确方向,应是走向透明化、法纪化的“阳光融资”。这方面我们还有大量的工作要做,还需坚持不懈地推进相关的制度创新和管理创新。

  (作者为财政部财政科学研究所所长、本报专家组成员)

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